บทนำ
ประเทศสมาชิกอาเซียนได้พัฒนากลไกระงับข้อพิพาทขึ้นมาหลายกลไก จนมาถึงการจัดทำกฎบัตรอาเซียน (ASEAN Charter) ซึ่งมีผลใช้บังคับเมื่อวันที่ ๑๕ ธันวาคม พ.ศ. ๒๕๕๑ โดยกฎบัตรอาเซียนเปรียบเสมือนเป็นธรรมนูญที่วางกรอบทางกฎหมายและโครงสร้างขององค์กร โดยมีบทบัญญัติว่าด้วยกลไกระงับข้อพิพาท ในหมวดที่ ๘ ว่าด้วยการระงับข้อพิพาท (Settlement of Disputes) ซึ่งกำหนดให้มีการระงับข้อพิพาทตามพิธีสารว่าด้วยกลไกระงับข้อพิพาทของอาเซียน[๑] อย่างไรก็ตาม  ตราบจนถึงปัจจุบันข้อพิพาทที่เข้าสู่กลไกการระงับข้อพิพาทยังมีค่อนข้างน้อย ทำให้ผู้เขียนสนใจศึกษาความเป็นมา สาระสำคัญ รายละเอียดของพิธีสารฯ และปัญหาเรื่องการใช้บังคับตามพิธีสารดังกล่าวในบทความนี้

ความเป็นมาของพิธีสารของกฎบัตรอาเซียนว่าด้วยกลไกระงับข้อพิพาท
ภายหลังจากการลงนามในกฎบัตรอาเซียนของผู้นำอาเซียน ในการประชุมสุดยอดอาเซียนครั้งที่ ๑๓ ณ สาธารณรัฐสิงคโปร์ เมื่อวันที่ ๒๐ พฤศจิกายน พ.ศ. ๒๕๕๐ ได้มีการจัดตั้งคณะผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายระดับสูงว่าด้วยกฎบัตรอาเซียน (The High Level Legal Experts Group on Follow-Up to the ASEAN Charter หรือ HLEG) ขึ้น เพื่อเป็นผู้รับผิดชอบในการดำเนินการเรื่องสภาพบุคคลตามกฎหมายหรือนิติฐานะของอาเซียน เรื่องกลไกในการระงับข้อพิพาท และประเด็นทางกฎหมายอื่น ๆ ภายใต้กฎบัตรฯโดยในการประชุมคณะผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายระดับสูงว่าด้วยกฎบัตรอาเซียนระหว่างเดือนกรกฎาคม พ.ศ. ๒๕๕๑ ได้มีการจัดทำเอกสารทางกฎหมายต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับหน้าที่ความรับผิดชอบของ HLEG ได้แก่ ความตกลงว่าด้วยเอกสิทธิ์และความคุ้มกันของอาเซียน (Agreement on the Privilege and Immunities of ASEAN) รวมทั้งพิธีสารกฎบัตรอาเซียนว่าด้วยกลไกระงับข้อพิพาทซึ่งเป็นเอกสารทางกฎหมายในเรื่องกลไกระงับข้อพิพาทโดยพิธีสารกฎบัตรอาเซียนว่าด้วยกลไกระงับข้อพิพาทได้จัดทำขึ้นตามข้อ ๒๕ ของกฎบัตรอาเซียน[๒]มีการลงนามแล้วเมื่อวันที่ ๘ เมษายน ๒๕๕๓ ในการประชุมสุดยอดอาเซียน ครั้งที่ ๑๖ ณ กรุงฮานอย ประเทศเวียดนาม และมีผลบังคับใช้เมื่อวันที่ ๒๘ กรกฎาคม พ.ศ. ๒๕๖๐

รายละเอียดของพิธีสารกฎบัตรอาเซียนว่าด้วยกลไกระงับข้อพิพาท
ตามข้อ ๒ ของพิธีสารฯ ได้กำหนดให้ใช้พิธีสารฯ สำหรับข้อพิพาทที่เกี่ยวข้องกับการตีความและการใช้ตราสารดังนี้
(๑)   กฎบัตรอาเซียน
(๒)   ตราสารอาเซียนอื่น ๆ ยกเว้นกรณีกำหนดไว้เป็นอย่างอื่น
(๓)   ตราสารอาเซียน ซึ่งมีการระบุใช้พิธีสารฯ ในการระงับข้อพิพาทของตราสารดังกล่าว
โดยพิธีสารกฎบัตรอาเซียนว่าด้วยกลไกระงับข้อพิพาท (DSMP) ประกอบด้วยเอกสารแนบท้าย (Annex) จำนวน ๖ ฉบับ ได้แก่
ฉบับที่ ๑ กฎว่าด้วยการใช้คนกลางที่น่าเชื่อถือ (Rules of Good offices) เอกสารแนบท้ายฉบับนี้เป็นการกำหนดรายละเอียดต่าง ๆ ที่จะช่วยอำนวยความสะดวกในการเจรจาระหว่างประเทศคู่กรณี เช่น การช่วยโทรศัพท์ประสานงาน หรือการจัดหาสถานที่เพื่ออำนวยความสะดวกในการเจรจา เป็นต้น
ฉบับที่ ๒ กฎว่าด้วยการไกล่เกลี่ย (Rules of Meditation) เอกสารแนบท้ายฉบับนี้กำหนดรายละเอียดเกี่ยวกับผู้ทำหน้าที่ไกล่เกลี่ย และวิธีการไกล่เกลี่ย ซึ่งอาจจะเป็นการหารือร่วมกับประเทศคู่กรณีทั้งสองโดยพร้อมกัน หรือหารือแยกกันในการช่วยไกล่เกลี่ยข้อพิพาทได้
ฉบับที่ ๓ กฎว่าด้วยการประนีประนอม (Rules of Conciliation) เอกสารแนบท้ายฉบับนี้กำหนดให้ประเทศคู่กรณีต้องจัดทำคำชี้แจงให้แก่ผู้ทำหน้าที่ประนีประนอม และกำหนดให้ผู้ทำหน้าที่ประนีประนอมซึ่งโดยปกติจะมีเพียง ๑ คน ดำเนินการจัดทำข้อเสนอสำหรับการระงับข้อพิพาท
ฉบับที่ ๔ กฎว่าด้วยการอนุญาโตตุลาการ (Rules of Arbitration) เอกสารแนบท้ายฉบับนี้กำหนดให้คำตัดสินของอนุญาโตตุลาการเป็นที่สุดและผูกพันคู่กรณี รวมทั้งกำหนดรายละเอียดเกี่ยวกับจำนวนและที่มาของอนุญาโตตุลาการที่จะมาทำหน้าที่ รวมทั้งกรอบระยะเวลาในการดำเนินการต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้อง เป็นต้น
ฉบับที่ ๕ กฎสำหรับการเสนอข้อพิพาทที่มิอาจระงับได้ให้ที่ประชุมสุดยอดอาเซียนตัดสิน (Rules for Reference of Unresolved Disputes to the ASEAN Summit) เอกสารแนบท้ายฉบับนี้กำหนดให้ประเทศคู่กรณีฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเสนอข้อพิพาทที่มิอาจระงับได้ให้ที่ประชุมสุดยอดอาเซียน (ASEAN Summit) พิจารณาเพื่อตัดสิน โดยให้แจ้งผ่านคณะมนตรีประสานงานอาเซียน หรือ ACC ซึ่ง ACC ต้องจัดทำรายงานพร้อมเสนอเรื่องต่อที่ประชุมสุดยอดอาเซียนภายใน ๙๐ วันภายหลังจากได้พยายามช่วยประเทศคู่กรณีหาทางออกแล้ว
ฉบับที่ ๖ กฎสำหรับการเสนอเรื่องการไม่ปฏิบัติตามให้ที่ประชุมสุดยอดอาเซียนตัดสิน (Rules for Reference of Non-Compliance to the ASEAN Summit) อาจเสนอเรื่องให้ที่ประชุมสุดยอดอาเซียนตัดสิน ซึ่งรายละเอียดจะได้กล่าวต่อไป
 
สาระสำคัญของพิธีสารฯ
เนื้อหาของพิธีสารฯ ฉบับนี้มีสาระสำคัญคือ การมุ่งส่งเสริมให้รัฐคู่กรณีระงับข้อพิพาทโดยวิธี ปรึกษาหารือ (Consultation) เป็นอันดับแรก ทั้งนี้ หากไม่ประสบความสำเร็จก็อาจใช้วิธีอนุญาโตตุลาการได้ อย่างไรก็ตาม  หากรัฐคู่กรณีฝ่ายหนึ่งปฏิเสธไม่ยอมใช้วิธีอนุญาโตตุลาการ พิธีสารฯ ก็ได้กำหนดให้สิทธิแก่รัฐอีกฝ่ายหนึ่งในการยื่นเรื่องขอให้คณะมนตรีประสานงานอาเซียน (ASEAN Coordinating Council หรือ ACC) ตัดสินว่าจะให้รัฐคู่กรณีใช้วิธีใดในการระงับข้อพิพาท
โดยนอกจากการระงับข้อพิพาทด้วยวิธีปรึกษาหารือแล้ว พิธีสารฯ ยังได้กำหนดวิธีระงับข้อพิพาทอื่น ๆ ไว้ได้แก่ การใช้คนกลางที่น่าเชื่อถือ การไกล่เกลี่ย การประนีประนอม และการอนุญาโตตุลาการ ซึ่งรัฐคู่กรณีสามารถที่จะเลือกใช้วิธีระงับข้อพิพาทด้วยวิธีใดวิธีหนึ่งตามพิธีสารนี้ได้ทุกเมื่อแทนวิธีการระงับข้อพิพาทที่ระบุไว้ในตราสารก็ได้โดยทำความตกลงกัน
อนึ่ง ในพิธีสารฯ ยังกำหนดถึงข้อพิพาทที่มิอาจระงับได้ซึ่งได้แก่ ข้อพิพาทที่เกิดจากกรณีต่าง ๆ ดังต่อไปนี้
(๑)   ข้อพิพาทที่เกิดจากคู่กรณีไม่ปฏิบัติตามคำวินิจฉัยของคณะมนตรีประสานงานอาเซียน
(๒)   ข้อพิพาทที่เกิดจากคู่กรณีได้ปฏิบัติตามคำวินิจฉัยของคณะมนตรีประสานงานอาเซียนแล้ว แต่ยังไม่สามารถระงับข้อพิพาทได้
(๓)   ข้อพิพาทที่เกิดจากคณะมนตรีประสานงานอาเซียนไม่สามารถตกลงกันได้ว่าจะให้รัฐคู่กรณีใช้วิธีระงับข้อพิพาทด้วยวิธีใด
(๔)   ข้อพิพาทที่เกิดจากกรณีที่คู่กรณีเห็นพ้องตรงกันว่ากลไกในการระงับข้อพิพาทภายใต้พิธีสารฯ ที่ทั้งสองฝ่ายได้เลือกใช้นั้น ไม่สามารถนำไปสู่ทางออกหรือบรรลุผลสำเร็จได้
เมื่อเกิดข้อพิพาทที่มิอาจระงับได้ ข้อ ๙ ของพิธีสารฯ ได้กำหนดให้ดำเนินการตามบทบัญญัติในข้อ ๒๖ ของกฎบัตรอาเซียน[๓] กล่าวคือ รัฐคู่กรณีสามารถนำเสนอต่อที่ประชุมสุดยอดอาเซียนเพื่อพิจารณาตัดสิน ซึ่งหลักเกณฑ์ในการดำเนินการปรากฏรายละเอียดในเอกสารแนบท้ายฉบับที่ ๕ ว่าด้วยกฎสำหรับการเสนอข้อพิพาทที่มิอาจระงับได้ให้ที่ประชุมสุดยอดอาเซียนตัดสิน ดังกล่าวข้างต้น
สำหรับ “การปฏิบัติตามผลของการใช้กลไกในการระงับข้อพิพาท” ตามข้อ ๑๖ ของพิธีสารฯ ได้กำหนดให้เป็นหน้าที่ของเลขาธิการอาเซียนที่จะต้องรายงานสถานะและติดตามผลของการระงับข้อพิพาทว่าได้มีการปฏิบัติตามที่ตกลงกันไว้หรือไม่ ซึ่งหน้าที่ดังกล่าวนี้ ตรงกับบทบัญญัติในข้อ ๒๗ วรรคหนึ่งของกฎบัตรอาเซียน[๔] ที่กำหนดให้เลขาธิการอาเซียนโดยการช่วยเหลือจากสำนักเลขาธิการอาเซียน หรือองค์กรอาเซียนอื่น ๆ ที่ได้รับแต่งตั้ง ต้องสอดส่องดูแลการปฏิบัติตามผลการวินิจฉัย ข้อเสนอแนะ หรือข้อตัดสินใจซึ่งผลจากกลไกระงับข้อพิพาทของอาเซียน และเสนอรายงานไปยังที่ประชุมสุดยอดอาเซียน
ส่วนการไม่ปฏิบัติตามผลของการใช้กลไกในการระงับข้อพิพาทนั้น ตามข้อ ๒๗ วรรคสอง[๕]ของกฎบัตรอาเซียน กำหนดให้รัฐสมาชิกที่ได้รับผลกระทบจากการไม่ปฏิบัติตามผลการวินิจฉัย ข้อเสนอแนะหรือข้อตัดสินใจซึ่งเป็นผลจากกลไกระงับข้อพิพาทของอาเซียน มีสิทธิร้องเรียนต่อที่ประชุมสุดยอดอาเซียนเพื่อตัดสินได้ โดยหลักเกณฑ์ในการเสนอเรื่องนั้นจะเป็นไปตามรายละเอียดในเอกสารแนบท้ายฉบับที่ ๖ ว่าด้วยกฎสำหรับการเสนอเรื่องการไม่ปฏิบัติตามให้ที่ประชุมสุดยอดอาเซียนตัดสินดังนี้
- ประเทศสมาชิกที่ได้รับผลกระทบจากการไม่ปฏิบัติตามคำวินิจฉัยของอนุญาโตตุลาการ หรือผลการระงับข้อพิพาทด้วยกลไกอื่น ๆ ภายใต้พิธีสารกฎบัตรอาเซียนว่าด้วยกลไกระงับข้อพิพาท (DSMP) สามารถร้องเรียนต่อที่ประชุมสุดยอดอาเซียน โดยแจ้งผ่านคณะมนตรีประสานงานอาเซียน (ACC)
- เมื่อได้รับข้อร้องเรียน ให้ ACC แจ้งเรื่องดังกล่าวให้ประเทศสมาชิกอื่นซึ่งเป็นคู่กรณีในข้อพิพาทดังกล่าวทราบทั้งหมด
- ก่อนที่จะส่งเรื่องให้ที่ประชุมสุดยอดอาเซียนพิจารณาตัดสิน ให้ ACC พยายามช่วยให้ประเทศคู่กรณีได้มีการปรึกษาหารือกันเพื่อหาทางออกและให้เกิดการปฏิบัติตามเสียก่อน ทั้งนี้ เพื่อไม่ต้องเสนอเรื่องต่อที่ประชุมสุดยอดอาเซียน โดย ACC อาจมอบหมายให้ประธาน ACC หรือบุคคลอื่นช่วยประเทศคู่กรณีในการหาทางออกก็ได้
- ประเทศผู้ร้องเรียนสามารถแจ้งขอถอนข้อร้องเรียนได้ทุกเมื่อ รวมทั้งในกรณีที่พอใจกับผลของการปรึกษาหารือด้วย โดยให้แจ้งความจำนงขอถอนข้อร้องเรียนดังกล่าวเป็นลายลักษณ์อักษร
- ให้ ACC เสนอข้อร้องเรียนเกี่ยวกับการไม่ปฏิบัติตามต่อที่ประชุมสุดยอดอาเซียน ภายในระยะเวลา ๙๐ วันนับตั้งแต่วันที่ได้รับแจ้ง หรือตามกรอบระยะเวลาที่คู่กรณีตกลงกัน และ ACC ต้องจัดทำรายงานเสนอพร้อมไปพร้อมกัน โดยระบุรายละเอียดเกี่ยวกับผลของการระงับข้อพิพาทที่ไม่ได้รับการปฏิบัติตาม คำชี้แจงของคู่กรณี รวมทั้งการดำเนินการที่ผ่านมาเพื่อปฏิบัติตาม ตลอดจนการดำเนินการของ ACC เพื่อช่วยให้คู่กรณีได้ปรึกษาหารือ[๖]

ปัญหาและอุปสรรคของการบังคับใช้พิธีสารฯ
การที่อาเซียนพยายามเข้าสู่การเป็นประชาคมที่ใช้กฎกติกาค่อนข้างหลวมเมื่อเทียบกับ EU ที่เป็นการจัดองค์กรที่ใช้กฎเกณฑ์ชัดเจนและเข้มงวด มีการจัดตั้งศาลระหว่างประเทศที่หากประเทศใด หรือหน่วยงานใดทำผิดอนุสัญญา สนธิสัญญา หรือความตกลงของ EU ก็สามารถฟ้องร้องดำเนินคดี หรือขอให้ศาลพิพากษาว่ากระทำผิดข้อตกลงระหว่างประเทศ ในภูมิภาคอาเซียน แม้ว่าจะมีกฎบัตรอาเซียนที่เป็นจุดเริ่มต้นของการเกิดประชาคม แต่สิ่งที่บัญญัติไว้ในกฎบัตรอาเซียนส่วนใหญ่เป็นหลักทั่วไปซึ่งมีเนื้อหากว้าง เช่น หลักสิทธิมนุษยชน หลักเรื่องอัตลักษณ์ตามหลักกฎหมายระหว่างประเทศ และกฎเกณฑ์ไม่มีสภาพบังคับแน่นอน นอกจากนี้  การระงับข้อพิพาทในอาเซียนยังมีเรื่อง ASEAN Way ที่ส่งเสริมให้รัฐคู่กรณีพูดคุยเพื่อหาฉันทามติ ถ้าหากไม่สามารถหาฉันทามติได้จึงนำข้อพิพาทเข้ามาสู่กระบวนการอนุญาโตตุลาการ  อย่างไรก็ตาม กระบวนการอนุญาโตตุลาการที่กำหนดไว้ในพิธีสารดังที่กล่าวไว้ข้างต้นมีกระบวนการที่ค่อนข้างยุ่งยาก ซับซ้อน และมีอุปสรรคในการเข้าสู่กระบวนการค่อนข้างมาก เนื่องจากต้องผ่านกระบวนการการเจรจาต่าง ๆ เพราะลักษณะของกระบวนการระงับข้อพิพาทในกฎบัตรอาเซียนและพิธีสารฯ จะเน้นไปในทางการเจรจาหารือเป็นหลัก เช่น การใช้คนกลางที่น่าเชื่อถือ การไกล่เกลี่ย หรือการประนีประนอมยอมความโดยการเจรจากันระหว่างประเทศคู่พิพาท การเข้าสู่กระบวนการอนุญาโตตุลาการนั้นเป็นทางเลือกไม่ได้ใช้กับทุกกรณี แต่หากกรณีใดตกลงกันไม่ได้จะต้องใช้อนุญาโตตุลาการตัดสิน ขึ้นอยู่กับแต่ละกรณีไป โดยถ้าฝ่ายใดต้องการเข้าสู่กระบวนการอนุญาโตตุลาการ แต่อีกฝ่ายหนึ่งไม่ยอม ก็ต้องเข้าไปให้คณะมนตรีประสานงานอาเซียนพิจารณาอีกครั้ง ดังนั้น แม้ว่าพิธีสารฯจะกำหนดให้อนุญาโตตุลาการมีคำตัดสินและจะมีผลผูกพันและเป็นที่สุด แต่จะเข้าสู่กระบวนการนี้ได้นั้นต้องผ่านหลายขั้นตอน จึงมีข้อพิพาทที่เข้าสู่กระบวนการระงับข้อพิพาทค่อนข้างน้อย

บทสรุปและข้อเสนอแนะ
พิธีสารของกฎบัตรอาเซียนว่าด้วยกลไกระงับข้อพิพาทได้ลงนามเพื่อสอดรับกับกฎบัตรอาเซียนเรื่องกลไกระงับข้อพิพาทและมีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ ๒๘ กรกฎาคม พ.ศ. ๒๕๖๐ อย่างไรก็ตามได้มีประเทศคู่กรณีจำนวนน้อยที่เลือกใช้กระบวนการระงับข้อพิพาทตามพิธีสารฯ เนื่องจากการเข้าสู่กระบวนการอนุญาโตตุลาการที่กำหนดไว้ในพิธีสารฯ ต้องผ่านหลายขั้นตอน ไม่มีหลักประกันว่าการดำเนินกระบวนพิจารณาจะราบรื่น ผู้เขียนจึงเสนอให้มีการปรับปรุงเนื้อหาส่วนนี้ เพื่อให้การเข้าสู่กระบวนการระงับข้อพิพาทมีความสะดวกและรวดเร็วมากขึ้น และลดขั้นตอนที่ไม่จำเป็น เพื่อสร้างความเชื่อมั่นในมาตรฐานและประสิทธิภาพของกลไกการระงับข้อพิพาทในอาเซียนมากยิ่งขึ้น