ความเข้าใจเบื้องต้นเกี่ยวกับการทำ RIA
กฎหมายเป็นข้อกำหนดหรือข้อบังคับของสังคมที่ตราขึ้นเพื่อบังคับให้สมาชิกในสังคมต้องปฏิบัติตาม ผู้ที่ฝ่าฝืนกฎหมายย่อมต้องถูกลงโทษ กฎหมายจึงเป็นสิ่งที่จำกัดสิทธิและเสรีภาพของบุคคลในเรื่องต่าง ๆ การมีกฎหมายมากขึ้นเท่าใด จึงเป็นสิ่งที่จำกัดสิทธิและเสรีภาพของบุคคลมากขึ้นเท่านั้น   ดังนั้น เพื่อเป็นการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของบุคคลมิให้ถูกกระทบเกินสมควร ประเทศในกลุ่มองค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา (Organization for Economic Cooperation and Development หรือ OECD) จึงได้พัฒนาหลักเกณฑ์การวิเคราะห์ผลกระทบของกฎหมาย (Regulatory Impact Analysis (RIA)) ซึ่งเป็นกลไกหลักในการพิจารณาข้อเสนอให้มีกฎหมายและทบทวนกฎหมายที่ใช้บังคับอยู่ว่าเป็นกฎหมายที่มีประสิทธิภาพและไม่กระทบต่อสิทธิและเสรีภาพของประชาชน หลักเกณฑ์ดังกล่าวได้รับการพัฒนาและนำมาใช้ในการพิจารณาตรวจสอบและทบทวนกฎหมายที่ไม่เหมาะสม ซึ่งส่งผลให้กฎหมายของกลุ่มประเทศ OECD พัฒนาเป็นกฎหมายให้มีคุณภาพดียิ่งขึ้น

การทำ RIA มีเป้าประสงค์หลักสองประการ คือ เพื่อพัฒนากระบวนการในการกำหนดกฎกติกาในการกำกับดูแลของภาครัฐ และเพื่อปรับปรุงคุณภาพของกฎระเบียบของภาครัฐให้มีคุณภาพ เนื่องจากกระบวนการในการจัดทำ RIA ให้ความสำคัญแก่การเปิดโอกาสให้ผู้ที่มีส่วนได้เสียมีส่วนร่วมในการแสดงความเห็นและแลกเปลี่ยนข้อมูลกับหน่วยงานภาครัฐที่มีดำริที่จะจัดทำกฎหมายขึ้นมา และกำหนดให้หน่วยงานของรัฐต้องชี้แจงเหตุผลและความจำเป็นในการออกกฎหมายตลอดจนผลกระทบที่คาดว่าจะเกิดขึ้น ซึ่งทำให้กระบวนการพัฒนากฎหมายมีความโปร่งใสและรอบคอบมากขึ้น ในขณะเดียวกัน กระบวนการดังกล่าวสามารถช่วยให้กฎหมายที่ภาครัฐกำหนดขึ้นมานั้นมีคุณภาพที่ดีขึ้นเพราะได้ผ่านการซักถาม ชี้แจง ถกเถียง ตลอดจนการแลกเปลี่ยนความคิดเห็นและข้อมูลจากหลายภาคส่วนแล้ว   ดังนั้น ร่างกฎหมายที่ผ่านการทำ RIA ที่สมบูรณ์แบบจะมีแรงต้านน้อยเนื่องจากได้รับการยอมรับจากกลุ่มผู้ที่เกี่ยวข้องแล้วในระดับหนึ่ง

อย่างไรก็ตาม RIA มักจะถูกนำไปใช้อย่างไม่เหมาะสม เนื่องจากหลายสาเหตุตั้งแต่เรื่องทางการเมือง โดยกังวลว่า RIA จะเข้าแทนที่นโยบายที่ใช้อยู่ แม้ว่าในความเป็นจริง RIA จะเป็นเครื่องมือในการช่วยให้แน่ใจว่ากฎหมายจะเป็นสิ่งที่สนับสนุนให้เกิดการกำกับดูแลที่มีประสิทธิภาพ แต่ยังไม่มีวิธีแก้ไขสำหรับปัญหานี้

ภาพรวมของกฎหมายในเวียดนาม
ตั้งแต่ช่วงปี พ.ศ. ๒๕๓๓ สื่อต่างประเทศมักมองว่าคุณภาพของกฎหมายและระบบความยุติธรรมของเวียดนามมีจุดอ่อนหลายจุด เช่น ลำดับของกฎหมายมีความไม่เท่าเทียมกัน และบทบัญญัติของกฎหมายมีความขัดแย้งกันเอง เนื่องจากเมื่อกฎหมายใหม่มีผลบังคับใช้   กลับไม่มีการระบุอย่างชัดเจนถึงการที่ยกเลิกกฎหมายเก่า จึงส่งผลให้เกิดความไม่แน่นอนของกฎหมายซึ่งทำให้การบังคับใช้กฎหมายใหม่ไม่มีประสิทธิภาพ นอกจากนี้  บทบัญญัติของกฎหมายลำดับศักดิ์สูงกว่าได้บัญญัติไว้กว้างจนเกินไป ทำให้เกิดดุลพินิจอย่างกว้างขวางสำหรับการออกกฎหมายลำดับรอง และในบางกรณีกฎหมายลำดับที่สูงกว่ามีรายละเอียดมากเกินไปทำให้เกิดความยากในการบังคับใช้กฎหมาย และทำให้ต้องใช้เวลาในการทบทวนบทบัญญัติที่ไม่เหมาะสม

นอกจากนี้  กระบวนการของการจัดทำร่างกฎหมายนั้นไม่ประสบความสำเร็จในการรับฟังความคิดเห็นของภาครัฐที่มีส่วนเกี่ยวข้อง หน่วยงานที่มีผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมาย และผู้มีส่วนได้เสีย เนื่องจากในการจัดประชุมระหว่างกันนั้นไม่เป็นระบบและไม่ได้มีการศึกษานโยบายหรืองานวิจัยเพียงพอ ทำให้การทบทวนร่างกฎหมายใช้เวลาสั้นจนไม่เกิดประโยชน์เท่าที่ควร

ประการสุดท้าย ในช่วง ๒๐ ปีที่ผ่านมากฎหมายของเวียดนามมีการเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว ซึ่งได้เพิ่มขึ้นจาก ๑๐๐๐ ฉบับในช่วงปลาย ปี พ.ศ. ๒๕๓๓ มาเป็น ๔๐๐๐ ฉบับ ในช่วงปี พ.ศ. ๒๕๕๐ ถึง ๒๕๕๔ โดยส่วนใหญ่เป็นกฎหมายที่เกี่ยวกับการควบคุมตลาดที่เติบโตและเปิดกว้างขึ้นสะท้อนให้เห็นว่ารัฐใช้กลไกทางกฎหมายเข้ามาเป็นองค์ประกอบหนึ่งของการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศเวียดนามซึ่งการที่ประเทศเวียดนามมีกฎหมายที่ใช้บังคับเป็นจำนวนมากเป็นการสะท้อนถึงสิทธิเสรีภาพของประชาชนที่ถูกจำกัดมากขึ้น

ประเทศเวียดนามจึงมีแนวคิดในการปฏิรูปกฎหมาย โดยจะเห็นได้ว่าในช่วงสองทศวรรษที่ผ่านมา ประเทศเวียดนามได้มีการพัฒนากฎหมาย และได้มีการทบทวนกฎหมายครั้งใหญ่ โดยมีการนำกระบวนการวิเคราะห์ผลกระทบของกฎหมาย (Regulatory Impact Analysis -RIA) มาใช้

ภาพรวมของ Law on Laws
การปฏิรูปกฎหมายของเวียดนามเริ่มต้นจากการทบทวน “Law on the Promulgation” หรือ “Law on laws – LOL” ซึ่งกฎหมายฉบับนี้ประกาศใช้ครั้งแรกเมื่อปี พ.ศ. ๒๕๓๙ ต่อมาได้มีการแก้ไขเมื่อปี พ.ศ. ๒๕๔๕ และ พ.ศ. ๒๕๕๑ LOL มีสาระสำคัญเป็นการกำหนดเกี่ยวกับการดำเนินการโดยการรับฟังความเห็นของประชาชนและการเตรียมพร้อมเข้าสู่กระบวนการ RIA ในการเสนอร่างกฎหมายซึ่งช่วยในการระบุลักษณะของกฎหมายและเปรียบเทียบบทบัญญัติต่าง ๆ จากผลกระทบทั้งทางบวกและทางลบ

LOL ได้เพิ่มอำนาจให้สภานิติบัญญัติสามารถออกนโยบายสำหรับกระทรวงต่าง ๆ เพื่อให้บรรลุเป้าหมายของการปฏิรูปกฎหมายคือการเสริมสร้างหลักนิติธรรมเพื่อพัฒนาคุณภาพของกฎหมาย สร้างความแน่ใจในความโปร่งใส ประสิทธิภาพ และความน่าเชื่อถือของการจัดทำกฎหมาย และการเพิ่มความโปร่งใสในนโยบายและการกำกับดูแล

ในขั้นตอนการร่างกฎหมาย LOL ได้มีข้อกำหนดสำหรับ RIA ที่หน่วยงานต้นสังกัดที่จัดทำร่างกฎหมายจะต้องทำ RIA ขึ้นก่อนร่างกฎหมาย โดยตรวจสอบผลกระทบทางเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อมของร่างกฎหมาย หน่วยงานต้นสังกัดอาจใช้สถาบันวิจัย นักวิทยาศาสตร์ ผู้เชี่ยวชาญในวิชาชีพ นักวิชาการ และผู้เชี่ยวชาญอื่น ๆเพื่อช่วยในการจัดเตรียมร่างกฎหมาย

แนวทางการปฏิบัติในการทำ RIA ในประเทศเวียดนาม
เวียดนามมีการนำ RIA มาใช้ในโครงการเฉพาะกิจเพื่อปรับปรุงคุณภาพของกฎหมายที่มีอยู่เดิม อนึ่ง RIA มิได้เป็นเครื่องมือเฉพาะในการกลั่นกรองร่างกฎหมายใหม่ หากแต่สามารถใช้เป็นเครื่องมือในการปรับปรุงหรือทบทวนความจำเป็นในการมีกฎหมายเดิมด้วยโดยขั้นตอนที่ดำเนินการมี ๓ ขั้นตอนได้แก่ สร้างฐานข้อมูลกฎหมายหรือระเบียบทางปกครองที่เกี่ยวกับการประกอบธุรกิจ – การทบทวน – การยกเลิก (inventory – review – eliminate) กฎ ระเบียบที่เป็นอุปสรรคดังกล่าวเรียกว่าวิธีการแบบกิโยติน “guillotine approach”

เวียดนามให้ความสำคัญกับการลดกระบวนการและขั้นตอนของภาครัฐที่ไม่มีประสิทธิภาพ มักมีการริเริ่มโครงการในการทบทวนกฎหมายหลักและกฎหมายรองโดยใช้วิธีการแบบกิโยติน โดยเวียดนามมีโครงการทบทวนกฎหมายครั้งใหญ่ในปี พ.ศ. ๒๕๕๐ - ๒๕๕๓ โครงการดังกล่าวได้รับความร่วมมือจากหน่วยงานระหว่างประเทศจำนวนมาก ได้แก่ สภาหอการค้า สหรัฐอเมริกา (AmCham) สภาหอการค้ายุโรป (EuroCham) บรรษัทการเงินระหว่างประเทศ (International Finance Corporation) สำนักงานส่งเสริมการค้าและการลงทุนของเกาหลี (KOTRA) และ สมาคมการค้าของเอกชนอีก ๑๓ สมาคม โดยมีการทบทวนกระบวนการทางปกครองทั้งหมด ๖,๐๐๐
กระบวนการ ซึ่งหลังจากโครงการสิ้นสุดลงแล้วในระยะเวลา ๒ ปี มีการยกเลิกกระบวนการทางปกครองประมาณร้อยละ ๑๐ และมีการปรับปรุงกระบวนการทางปกครองให้กระชับและง่ายขึ้นอีกร้อยละ ๗๗ ของจำนวนกระบวนการทางปกครองที่ทบทวนทั้งหมด การดำเนินการดังกล่าวสามารถประหยัดต้นทุนให้แก่ประเทศได้ถึง ๔ พันล้านบาทต่อปี ความสำเร็จของโครงการดังกล่าวทำให้เวียดนามจัดตั้งหน่วยงานที่ทำหน้าที่ในการศึกษาทบทวนกฎหมายโดยเฉพาะขึ้นมา เรียกว่า Administrative Procedure Control Agency

นอกจากนี้ พระราชกฤษฎีกาที่ ๒๔/๒๐๐๙ ซึ่งประกาศใช้เมื่อวันที่ ๕ มีนาคม พ.ศ. ๒๕๕๒ (มาตรา ๓๗) ได้ให้รายละเอียดถึงการบังคับใช้ RIA ซึ่งรวมถึงความจำเป็นของกฎหมาย และ การวิเคราะห์ผลกระทบเบื้องต้น (pre-RIA) ซึ่งทำให้ระบบของเวียดนามใกล้เคียงกับการใช้ข้อมูลที่ประเมินผลในการสร้างนโยบาย (evidenced-based policy making) ที่ใช้ในหลายประเทศในยุโรป พระราชกฤษฎีกาได้ระบุถึงประเภทของผลกระทบที่ควรศึกษาว่าเป็น “เศรษฐศาสตร์ สังคม สิ่งแวดล้อม และกฎหมาย” และจำเป็นที่จะต้องมีตัวเลือกที่จะนำเสนอในการกำหนดสิ่งที่เหมาะที่สุดเพื่อบรรลุวัตถุประสงค์ของนโยบาย

ในปัจจุบัน ร่างกฎหมายของเวียดนามจะถูกนำเสนอบนเว็ปไซต์ของรัฐบาลเป็นเวลา ๒๐ วันเพื่อรับฟังความคิดเห็นก่อนวาระการประชุมครั้งต่อไป ซึ่งเป็นขั้นตอนของ pre-RIA หลังจากนั้นจะส่งความเห็นไปยังสภานิติบัญญัติแห่งชาติเพื่อพิจารณา ร่างกฎหมายหลังจากได้รับความเห็นชอบของสภานิติบัญญัติแห่งชาติเวียดนาม (Legal normative documents – LND) จะเผยแพร่ลงบนเว็ปไซต์เพื่อรับฟังความเห็นอีกครั้ง อย่างน้อย ๖๐ วัน และหากมีการเปลี่ยนแปลงแก้ไขร่างกฎหมายจะถูกเผยแพร่ลงบนเว็ปไซต์เช่นเดียวกัน หน่วยงานต้นสังกัดของร่างกฎหมายควรรวบรวมความคิดเห็นจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้องและผู้ที่จะได้รับผลกระทบจากกฎหมายโดยตรง

ทั้งนี้ หน่วยงานที่รับผิดชอบหลักอย่างกระทรวงยุติธรรมได้จัดทำ “คู่มือปฏิบัติตามกฎระเบียบ” (วิธีการ) โดยได้รับความช่วยเหลือของ Vietnam Competitiveness Imitative (VNCI) โดยภายใต้การสนับสนุนขององค์กรเพื่อการพัฒนาระหว่างประเทศ (USAID)  เพื่อเป็นคู่มือเบื้องต้นเกี่ยวกับการทำ RIA ให้แก่ หน่วยงานของรัฐอื่น ๆ คู่มือฉบับนี้สอดคล้องกับมาตรฐานสากลแต่ยังอยู่ในกรอบกฎหมายและกระบวนการของเวียดนาม

อย่างไรก็ตาม จากข้อมูลการวิจัยของ pre-RIA พบว่าความสามารถของเจ้าหน้าที่รัฐในการนำ RIA มาใช้ยังมีขีดจำกัด กระทรวงยุติธรรมจะต้องตั้งกลุ่มทำงานเพื่อสนับสนุนและเพิ่มความสามารถของหน่วยงานที่นำ RIA มาใช้ ทั้งนี้ เนื่องจากแหล่งข้อมูลยังจำกัดอยู่มาก การดำเนินการ RIA อย่างเต็มรูปแบบแต่ละครั้งมีค่าใช้จ่ายประมาณ ๕๐๐ ดอลลาร์สหรัฐ แต่การนำ RIA ไปใช้คาดว่าจะช่วยประหยัดค่าใช้จ่ายของภาคเอกชน ๑๐๐,๐๐๐ เท่าของจำนวนเงินดังกล่าว เนื่องจากเป็นการเพิ่มประสิทธิภาพของระบบการกำกับดูแล
 
บทสรุป
เมื่อช่วงไม่กี่ปีที่ผ่านมาเวียดนามได้ออกกฎหมายใหม่จำนวนมาก การออกกฎหมายแต่ละครั้งย่อมส่งผลกระทบต่อหลายภาคส่วนไม่มากก็น้อย  ดังนั้น การวิเคราะห์ผลกระทบที่จะเกิดขึ้นเมื่อมีการออกกฎหมาย (RIA) จะช่วยเพิ่มประสิทธิภาพและพัฒนากฎหมายในประเทศเวียดนาม และตรวจสอบความจำเป็นของกฎหมายเพื่อให้แน่ใจว่ากฎหมายที่ออกนั้นไม่กระทบต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชน และสร้างภาระให้กับประชาชนมากเกินไปอันจะก่อให้เกิดความเสียหายมากกว่าประโยชน์ในการกำกับดูแล ดังนั้น RIA จึงมีบทบาทสำคัญในช่วงปฏิรูปกฎหมายของประเทศเวียดนามที่คาดว่าจะมีส่วนช่วยในสภาวะที่เศรษฐกิจของเวียดนามกำลังเติบตัวอย่างต่อเนื่อง
 

นางสาวจันทพร ศรีโพน
นักวิเคราะห์และจัดทำข้อมูลทางกฎหมาย
ฝ่ายกฎหมายต่างประเทศ
สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา