ภาพจาก worldfinance
​

บทนำ
เมียนมาออกกฎหมายสถาบันการเงินใหม่ (New Financial Institution Law – NFIL) หลังจากที่หลายภาคส่วนรอคอยมานาน เนื่องจากได้ยกร่างกฎหมายดังกล่าวตั้งแต่ปี พ.ศ. ๒๕๕๖ โดยนับตั้งแต่รัฐบาลพลเรือนได้เข้ามาบริหารประเทศก็ได้ให้ความสำคัญกับการปฏิรูประบบภาคธนาคารเนื่องจากกฎหมายปัจจุบันเกี่ยวกับระบบธนาคารนั้นล้าสมัย และยังมีช่องว่างทางกฎหมายหลายอย่างที่เห็นได้ชัด เช่น เรื่องความโปร่งใส เนื้อหา และโครงสร้าง ในปัจจุบันระบบธนาคารพาณิชย์ในเมียนมายังไม่พัฒนาเท่าที่ควร แม้ว่าเศรษฐกิจของเมียนมากำลังเติบโตอย่างก้าวกระโดด เช่น สินเชื่อของภาคเอกชนมีการเติบโตร้อยละ ๕๐ ตั้งแต่ปี พ.ศ. ๒๕๕๔ ที่เริ่มมีการเปิดประเทศภายใต้การปกครองของรัฐบาลกึ่งพลเรือน และมีเงินฝากในธนาคารคิดเป็น

ร้อยละ ๓๒.๕ ของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (Gross Domestic Product - GDP) และสินเชื่อภาคเอกชนมีสัดส่วนร้อยละ ๑๖ ของ GDP[๑]จากประชากรเมียนมาจำนวน ๕๒ ล้านคนนั้น มีเพียงร้อยละ ๕๐ ของประชากรที่เข้าถึงบริการทางการเงินของธนาคาร ร้อยละ ๑.๒๕ ที่มีบัญชีธนาคารเป็นของตัวเอง และมีเพียงร้อยละ ๖ ที่มีบัญชีธนาคารมากกว่า ๒ แห่ง ดังนั้น จะเห็นได้ว่า มีประชาชนเพียงส่วนน้อยเท่านั้นที่เข้าถึงบริการทางการเงินของธนาคาร แต่ภายหลังที่มีการประกาศใช้กฎหมายสถาบันการเงินฉบับใหม่แล้วนั้นคาดว่าจะมีประชาชนที่เข้าถึงการให้บริการของธนาคารพาณิชย์มากยิ่งขึ้น[๒]

กฎหมายสถาบันการเงินเมียนมาในอดีต
กฎหมายสถาบันการเงินฉบับ พ.ศ. ๒๕๓๓ ของเมียนมาได้วางกรอบแนวทางด้านธนาคารและการเงิน (banking and finance legal framework) หลังจากนั้นได้มีการยกเลิกและตรากฎหมายสถาบันการเงินใหม่ (New Financial Institutions Law - NFIL) ที่ประกาศใช้เมื่อวันที่ ๒๕ มกราคม พ.ศ. ๒๕๕๙ ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของการปฏิรูปโครงสร้างกฎหมายของรัฐบาลที่ได้ดำเนินการมาตั้งแต่ พ.ศ. ๒๕๕๓ เพื่อดึงดูดนักลงทุนชาวต่างชาติให้เข้ามาลงทุนในประเทศมากขึ้น การเปิดประเทศในครั้งนี้มีการพัฒนาการเงินในประเทศให้เป็นระบบมากยิ่งขึ้นซึ่งเป็นปัจจัยเบื้องต้นในการเติบโตของเศรษฐกิจอย่างยั่งยืนและการพัฒนาเศรษฐกิจสมัยใหม่ (Modern Economy) ของเมียนมา[๓]

รัฐบาลได้ทบทวนกฎหมายที่เกี่ยวข้องหลายฉบับเพื่อการแก้ไขระบบธนาคารพาณิชย์ให้ทันสมัยยิ่งขึ้น เช่น กฎหมายการจัดการการแลกเปลี่ยนเงินตรา (Foreign Exchange Management Law -FEML) ซึ่งมีผลใช้บังคับใช้เมื่อวันที่ ๑ สิงหาคม พ.ศ.๒๕๕๕ โดยอนุญาตให้ลูกค้าเปิดบัญชีโดยใช้สกุลเงินต่างประเทศหรือสกุลเงินท้องถิ่นก็ได้ ซึ่งถือว่าเป็นก้าวสำคัญของการปฏิรูประบบธนาคารพาณิชย์ กฎหมายธนาคารกลางพม่า (Central Bank of Myanmar Law -CBML) ได้มีการประกาศใช้เมื่อ พ.ศ.๒๕๕๖ โดยแยกธนาคารกลางพม่าออกจากกระทรวงการคลัง เพื่อให้ธนาคารกลางพม่ามีความเป็นอิสระมากขึ้น เนื่องจากเป็นองค์กรที่มีบทบาทสำคัญในการดำเนินการและการกำกับดูแลกฎระเบียบต่าง ๆ ตามข้อกำหนดของกฎหมายสถาบันการเงินใหม่

สภาฟื้นฟูกฎหมายและระเบียบของรัฐ (State Law and Order Restoration Council) หรือรัฐบาลทหารของพม่าได้ประกาศใช้กฎหมายสถาบันการเงิน (Financial Institutions of Myanmar Law – FIL) เมื่อปี พ.ศ.๒๕๓๓  และได้มีการปรับปรุงแก้ไขกฎหมายอีกหลายครั้งนับแต่นั้นเป็นต้นมา กฎหมายสถาบันการเงินฉบับเก่านั้นใช้บังคับกับเฉพาะสถาบันการเงินในประเทศ และเนื้อหาของบทบัญญัติของกฎหมายฉบับนี้มีลักษณะกำหนดเป็นการทั่วไปและมีความคลุมเครือ แต่ในการร่างกฎหมายสถาบันการเงินฉบับใหม่ในครั้งนี้ได้มีคณะทำงานจากหลากหลายฝ่ายรวมถึง IMF World Bank ประเทศที่ให้เงินบริจาคแบบทวิภาคี (bilateral donors) [๔] และนักเศรษฐศาสตร์จากธนาคารกลางพม่าเป็นผู้ร่วมร่างกฎหมายฉบับใหม่นี้ และได้นำมาตรฐานด้านการกำกับดูแลทางการเงินที่กำหนดโดยธนาคารโลกมาใช้ในการร่างกฎหมายดังกล่าวทำให้กรอบแนวทางการดำเนินการของธนาคารและการเงินของเมียนมาสอดคล้องกับมาตรฐานสากล

สาระสำคัญของกฎหมายสถาบันการเงินฉบับใหม่
กฎหมายสถาบันการเงินฉบับใหม่แบ่งออกได้เป็น ๒ ประเภท ได้แก่ กฎเกณฑ์ที่เคยมีมาก่อนแล้ว และกฎเกณฑ์ที่ไม่เคยมีมาก่อน[๕] กรอบแนวทางการดำเนินการทางกฎหมายของเมียนมาในอดีตมีความแตกต่างอย่างมากกับแนวทางการปฏิบัติของสากล และในหลายหมวดของกฎหมายใหม่ที่เป็นหลักกฎหมายที่ไม่เคยมีมาก่อนในเมียนมา ทำให้ไม่สามารถนำไปปฏิบัติได้ในทันที เช่น แนวทางการปฏิบัติในเรื่องที่เกี่ยวข้องกับสถาบันการเงินที่ไม่ใช่ธนาคาร หรือ หลักฐานทางอิเล็กทรอนิกส์ ในหมวด ๔ ของกฎหมายสถาบันการเงินฉบับใหม่นี้ได้กำหนดถึงบทบาทและอำนาจของธนาคารกลางพม่าซึ่งหลายคนมองว่ากฎหมายฉบับนี้ให้ความสำคัญถึงเรื่องหน้าที่ของธนาคารกลางเสียมากกว่า ทั้งในเรื่องการกำกับดูแล บทบาทในการทบทวนกฎหมายการธนาคาร การกำกับดูแลการฟอกเงิน การให้กู้ยืมแก่ภาคธุรกิจ และการกำหนดมาตรการเพื่อเสริมสภาพคล่องและความสามารถในการชำระหนี้ ในมาตรการดังกล่าวนั้นได้บัญญัติไว้ในกฎหมายสถาบันการเงินฉบับใหม่ซึ่งสอดคล้องกับมาตรฐานของหลักเกณฑ์ Basel III[๖] ดังต่อไปนี้

๑. ธนาคารผู้ให้กู้จะต้องสำรองเงินสดไว้ร้อยละ ๕ ของเงินฝากทั้งหมดของลูกค้า
๒. ธนาคารที่ต้องการจดทะเบียนเป็นธนาคารพาณิชย์ในเมียนมาจะต้องมีทุนจดทะเบียนขั้นต่ำเป็น ๒๐ พันล้านจ๊าต[๗]ซึ่งเพิ่มขึ้นจากกฎหมายเดิมซึ่งกำหนดไว้ที่ ๓๐ ล้านจ๊าต
๓. กฎหมายสถาบันการเงินฉบับใหม่ระบุว่าธนาคารจะต้องสำรองเงินสดร้อยละ ๒๕ ของกำไรสุทธิเข้ากองทุนสำรองทั่วไปซึ่งเป็นจำนวนเงินทุนสำรองที่เพิ่มขึ้นมากกว่าเดิมเมื่อเทียบกับกฎหมายสถาบันการเงินในอดีตที่กำหนดให้ธนาคารสำรองเงินสดอย่างน้อยร้อยละ ๑๐ ของเงินฝากกระแสรายวัน และร้อยละ ๕ ของเงินฝากประจำเป็นเงินทุนสำรอง โดยร้อยละ ๗๕ ของเงินฝากดังกล่าวอาจรวมถึงพันธบัตรรัฐบาล (Treasury Bonds) ด้วยก็ได้
 
นอกจากนี้   กฎหมายสถาบันการเงินฉบับใหม่อนุญาตให้มีการควบรวมธนาคารพาณิชย์ได้ โดยการอนุมัติของธนาคารกลางพม่า เช่น ธนาคารต่างชาติจะเข้าซื้อกิจการธนาคารอื่นในเมียนมาบางส่วนหรือทั้งหมดก็ได้ ภายใต้กฎหมายสถาบันการเงินฉบับใหม่ธนาคารพาณิชย์ที่ไม่รวมถึงธนาคารต่างชาติและสำนักงานตัวแทนต้องไม่ถือหุ้นให้บริษัทหรือกิจการใด ๆ รวมกันเกินกว่าร้อยละ ๑๐ ของเงินกองทุนของธนาคาร แต่อนุญาตให้ธนาคารพาณิชย์สามารถถือหุ้นของธนาคาร บริษัท หรือ รัฐวิสาหกิจอื่นที่เป็นธุรกิจการเงินที่ไม่ใช่ธนาคาร (non-banking and financial institutions – NBFI) ได้ไม่เกินร้อยละ ๕ ของเงินกองทุนธนาคาร

การพัฒนาระบบธนาคารพาณิชย์ของเมียนมาให้ทันสมัยมากยิ่งขึ้นนับเป็นก้าวที่สำคัญในการนำประเทศไปสู่เป้าหมายในการเปิดเสรีการลงทุน ในขณะนี้ ธนาคารในเมียนมามีแหล่งรายได้เพียงอย่างเดียวคือจากการทำธุรกรรมการเงินแบบดั้งเดิม เช่น การฝากเงิน การให้กู้ยืม และการโอนเงิน เป็นต้น เพราะระบบธนาคารเมียนมายังไม่สามารถรองรับผลิตภัณฑ์ทางการเงินที่มีความซับซ้อนได้ กฎหมายสถาบันการเงินฉบับใหม่ได้รองรับให้ธนาคารสามารถให้บริการธุรกรรมประเภทอื่นเพิ่ม เช่น ระบบเคลียร์ริงเฮาส์ (clearing houses)[๘] นอกจากนี้ ยังมีบริการหักบัญชีเงินฝาก ณ จุดขาย (Electronic funds transfer at point of sale  -EFTPOS) ซึ่งช่วยให้ลูกค้าสามารถใช้เครื่องมืออิเล็กทรอนิกส์ในการชำระเงินได้ จากนั้นระบบการหักบัญชีแบบเก่าของเมียนมาก็จะได้รับแทนที่ด้วยระบบการชำระเงินแบบใหม่ นอกจากนี้ หมวดที่ ๑๘ แห่งกฎหมายสถาบันการเงินฉบับใหม่ก็มีบทบัญญัติว่าด้วยเรื่อง E-Money E-Banking และ Mobile Banking อีกด้วย[๙]

มาตรการลงโทษธนาคารที่ไม่ปฏิบัติตามกฎหมายสถาบันการเงินฉบับใหม่นี้ เช่น คำเตือน การปรับ คำสั่งให้จำกัดการดำเนินงานของสถาบันการเงิน การระงับการดำเนินการชั่วคราว หรือระงับการดำเนินการในฐานะสถาบันการเงิน มาตรการลงโทษเหล่านี้กำหนดไว้ในบทที่ ๒๔ ของกฎหมายใหม่นี้ แต่นาย U Mya  Than ประธานธนาคาร Myanmar Oriental Bank กล่าวว่าบทลงโทษเหล่านี้จะใช้อย่างค่อยเป็นค่อยไป เพราะในความเป็นจริงภาคธนาคารจะต้องใช้เวลาในการปรับตัวซึ่งมีความสำคัญมากกว่าการบังคับใช้บทลงโทษที่เข้มงวด

บทลงโทษที่รุนแรงมากขึ้นนั้นกำหนดอยู่ในบทที่ ๒๕ ซึ่งเป็นข้อห้ามซึ่งหากไม่ปฏิบัติตามก็อาจทำให้ต้องรับโทษทางอาญาตามบทที่ ๒๖ เช่น ผู้ให้ข้อมูลที่ไม่เป็นความจริงในการยื่นคำร้องต่อธนาคารกลางพม่านั้นจะต้องระวางโทษจำคุกไม่น้อยกว่า ๒ ปี และปรับ ๕๐๐ ล้านจ๊าต[๑๐] เมื่อเป็นเช่นนี้ ธนาคารพาณิชย์ควรทราบและมีความเข้าใจที่ถูกต้องถึงขอบเขตในการใช้กฎหมายใหม่นี้

พัฒนาการล่าสุดของกฎหมายสถาบันการเงินเมียนมา
ตั้งแต่เดือนมิถุนายนปี พ.ศ. ๒๕๕๗ สำนักงานสาขาย่อยของธนาคารต่างชาติที่มีคุณสมบัติตามข้อกำหนดขั้นต่ำ ๗๕ ล้านเหรียญสหรัฐ สามารถขอรับใบอนุญาตประกอบธุรกิจจากคณะกรรมการการ (Foreign Bank Licensing Committee – FBLC) ได้ ใบอนุญาตนี้มีอายุหนึ่งปี โดยจำกัดให้สามารถให้กู้ยืมและแลกเปลี่ยนเงินแก่บริษัทต่างชาติและธนาคารในประเทศเท่านั้น ไม่อนุญาตให้ให้บริการธุรกรรมประเภทอื่น เช่น ให้กู้ยืมแก่บริษัทในประเทศเมียนมาได้ ซึ่งแสดงให้เห็นว่าธนาคารต่างชาติไม่ได้รับอนุญาตให้ดำเนินการเช่นเดียวกับธนาคารที่จัดตั้งขึ้นในประเทศเมียนมา

เมื่อปี พ.ศ. ๒๕๕๘ รัฐบาลได้อนุญาตให้ธนาคารต่างประเทศเปิดดำเนินการในประเทศได้เป็นครั้งแรกในรอบ ๕๐ ปี และให้ใบอนุญาตแก่สถาบันการเงินต่างประเทศที่มีชื่อเสียง ๙ แห่ง เพื่อเปิดสาขาและดำเนินธุรกิจธนาคารพาณิชย์สำหรับลูกค้ารายใหญ่ในเมียนมา ได้แก่ ธนาคาร ANZ ของออสเตรเลีย ธนาคารไอซีบีซีของจีน ธนาคารโตเกียว-มิตซูบิชิ ยูเอฟเจและธนาคารมิซูโฮของญี่ปุ่น ธนาคารเมย์แบงก์ของมาเลเซีย ธนาคารกรุงเทพของไทย ธนาคารโอเวอร์ซี ไชนีส แบงกิ้ง คอร์ปอเรชั่นและธนาคารยูโอบีของสิงคโปร์

มาตรา ๓๐ แห่งกฎหมายสถาบันการเงินฉบับใหม่ที่ได้ประกาศใช้ในปี ในปี พ.ศ.๒๕๕๙ [๑๑]กำหนดให้ธนาคารกลางพม่าต้องประกาศรายชื่อสถาบันการเงินที่ไม่ใช่ธนาคารและสำนักงานตัวแทนทุกปี นอกจากนี้  ในปี พ.ศ. ๒๕๕๘ ได้มีประกาศจากธนาคารกลาง ๒ ฉบับโดยจำกัดไม่ให้บุคคลและบริษัทถอนเงินต่างประเทศเกิน ๕,๐๐๐ ดอลลาร์สหรัฐฯ และจำกัดการถอนสูงสุด ๒ ครั้งต่อสัปดาห์ ถือเป็นก้าวถอยหลังของเมียนมาเนื่องจากในอดีตเมียนมาอนุญาตให้ถอนเงินได้สัปดาห์ละ ๒ ครั้งสูงสุดไม่เกิน ๑๐,๐๐๐ เหรียญสหรัฐฯ ตามประกาศธนาคารกลางฉบับที่ ๑๐/๒๕๕๕และ ๑๓/๒๕๕๕ ในปี พ.ศ. ๒๕๕๗[๑๒]

ในปี พ.ศ. ๒๕๖๐ ธนาคารกลางได้ออกหลักเกณฑ์ใหม่หลายฉบับกำหนดให้ธนาคารพาณิชย์ทุกแห่งคงไว้ซึ่งอัตราส่วนสภาพคล่องสูงกว่าร้อยละ ๒๐ และห้ามไม่ให้ธนาคารให้กู้รายใหญ่เกินกว่าร้อยละ ๒๐ ของส่วนของผู้ถือหุ้นต่อผู้กู้แต่ละราย และธนาคารจะต้องไม่ให้เงินกู้รายใหญ่ที่ไม่มีหลักประกันมีจำนวนรวมกันเกินกว่าส่วนของผู้ถือหุ้น ธนาคารของรัฐซึ่งมีส่วนแบ่งตลาดคิดเป็น ๒ ใน ๓ จะได้รับยกเว้นให้ไม่ต้องปฏิบัติตามกฎระเบียบการกู้ยืมรายใหญ่ตามนโยบายของรัฐบาล กฎหมายกำหนดให้ธนาคารต้องมีเงินสดสำรองร้อยละ ๕ ของเงินฝากทั้งหมดและกำหนดทุนจดทะเบียนสำหรับผู้ที่ต้องการรับใบอนุญาตเป็นธนาคารพาณิชย์จำนวน ๒ หมื่นล้านจ๊าต

บทสรุป
ในขณะนี้ ธนาคารกลางพม่ามีภารกิจสำคัญในการปฏิรูประบบการเงินและการธนาคารของเมียนมา เช่น การที่ธนาคารกลางได้ออกกฎเกณฑ์หลายฉบับเพื่อเปิดประตูการลงทุนให้กับนักลงทุนทั้งในประเทศและต่างประเทศ การปฏิรูประบบการเงินและการธนาคารของเมียนมามีเป้าหมายหลัก ๒ ประการได้แก่ เพื่อรักษาเสถียรภาพทางการเงินในประเทศ และเพื่อผลักดันให้เกิดการถ่ายทอดความรู้และแนวทางปฏิบัติที่ดีจากหน่วยงานต่างประเทศ เพื่อทำให้เมียนมาเข้ามาเป็นส่วนหนึ่งของตลาดในระดับภูมิภาคและระดับโลก ทั้งนี้ การปฏิรูปดังกล่าวจะต้องไม่ส่งผลกระทบต่อการเติบโตของธุรกิจในท้องถิ่น และการปฏิรูปครั้งใหญ่นี้ควรดำเนินการอย่างรอบคอบเพราะหากสินเชื่อขยายตัวเร็วเกินไปอาจเป็นอันตรายต่อเศรษฐกิจเมียนมาได้เช่นในเหตุการณ์การล่มสลายของ Asian Development Bank เมื่อปี พ.ศ. ๒๕๔๖ สุดท้ายนี้ ผู้เขียนเชื่อว่าการปฏิรูประบบกฎหมายการเงินการธนาคารจะช่วยให้เมียนมาบรรลุเป้าหมายในการพัฒนาระบบธนาคารให้มั่นคงและน่าเชื่อถืออันเป็นการกำจัดอุปสรรคด้านการลงทุนและการเปิดเสรีทางการลงทุน   ดังนั้น  วิธีที่ดีที่สุดในการใช้ประโยชน์จากกฎหมายสถาบันการเงินของเมียนมาที่ได้ปรับปรุงแก้ไขใหม่คือการติดตามข้อมูลกฎหมายและการวางแนวปฏิบัติของธนาคารกลางเมียนมาเพื่อที่จะได้สามารถนำกฎหมายใหม่มาใช้ได้อย่างถูกต้องและตรงกับความต้องการของภาคธุรกิจ

ดาวน์โหลดไฟล์ pdf 

---